关于中国“双重国籍”话题：《华侨华人国籍问

“国籍冲突”（conflictofnationalities，或“国籍抵触”）是国际关系和国际法研究的重要内容之一。各国国籍法中均制定了根据出生取得国籍的规定，而给予国籍的条件之立法原则有两条：其一为血统主义（jussanguinis），即“属血”原则，指子女出生时，依据父母的血统而取得与父母相当国籍的原则；其二为出生地主义（jussoli），即“属地”原则，指子女出生时即可获得出生地国国籍。虽然国籍法的制定和国籍的属于国内问题，但由于各国根据不同原则制定国籍法，因而出现国际法所界定的“国籍冲突”，特别是双重国籍现象。近来对华侨华人国籍已有所讨论，但观点倾向于一边倒。[2]本文分为四个部分，分别对华侨华人国籍问题的现实缘由、法理依据、争论焦点及解决途径提出了自己的看法。


　　一


　　问题的现实缘由自1955年《中华人民共和国与印度尼西亚共和国关于双重国籍问题的条约》签订后，中国政府采取不承认双重国籍的政策。[3]随后，中国政府根据这一政策与尼泊尔（1956年）、蒙古（1957年）、马亚西亚（1974年）、菲律宾（1975年）、泰国（1975年）等邻国解决了双重国籍问题。这一政策于1980年在《中华人民共和国国籍法》中以法律形式确定下来。中国人移民国外的人数近年日益增多，从而带来了多重（含双重）国籍的问题。1999年，在全国政协九届二次会议上，政协代表陈铎等12人提出了题为“关于撤消’不承认中国公民具有双重国籍’规定的建议案”的第2172号提案。提案认为，中国政府关于不承认中国公民双重国籍的政策在过去对维护国家尊严、外交事务、侨务、国家安全等方面起过重要作用；随着形势的变化，华人新移民逐年增多，他们为了在居住国生存发展，“不得已只好选择居住国的身份甚至入籍”，这样就有了双重身份，“我使领馆一般也只好睁一眼闭一眼地对待这些华人”。为了进一步调动世界华人积极爱国、报效祖国之心，提案郑重建议：尽快撤消“不承认中国公民具有双重国籍”的规定，让华人真正感受到祖国、政府是他们漂泊在外时的靠山。这一提案由国务院有关部门交公安部研究办理，公安部于1999年6月25日作出答复：“《国籍法》颁布实施近二十年的实践证明，我国不承认双重国籍的原则在处理国籍冲突问题上发挥了重要作用，这一原则符合我国目前的国情和国家根本利益。”答复进一步说明了中国政府考虑到外籍华人来访探亲、工作、访问等实际需要，重申了在他们入出境、居留、旅行等方面提供的各种便利条件。[4]很明显，公安部当时尚未将此事作为重大问题提到议事日程上来。然而，华人的双重国籍问题开始引起国内外社会乃至学术界的关注。2000年5-6月间，加拿大中国商会与《中华导报》联合举办关于“大陆移民能否恢复双重国籍”的问卷调查，其结果公布于6月9日出版的《中华导报》上。此项调查问卷共收到102份传真，100%的答复都是赞同。在选择“很有必要”作为回答的答卷人中，20-35岁年龄组有12人，占12%；30-45岁的有60人，占59%；45岁以上有30人，占29%。[5]2002年4月19日，加拿大华人网站《星网》（www.newstarweekly.com）转发了《星星生活报》一篇题为“渴望祖国怀抱”的文章，表达了华人对双重国籍的看法。2003年6月，《星网》转发中国学者曹思源的文章。文章认为，国籍是公民权的前提，也是公民享有的首要权利。一个人取得外国国籍并非犯罪，他完全有资格自主地选择是否继续保留祖国国籍；而我国国籍法规定，此时他立即丧失中国国籍，这实际上等于强行剥夺其中国国籍，无异于对海外赤子的最大处罚。这种处罚既无根据，亦无益处。我国政府往往强调“调动一切可以调动的积极因素”。承认双重国籍，无疑将有利于最广泛、最充分地调动海外赤子的积极因素。[6]2003年7月，加拿大华人陆炳雄在《明报》探讨华人国籍问题，强烈呼吁承认双重国籍。10月，加拿大普通话华人联合会和多伦多信息港进行双重国籍网上民意调查，历时16天，参加者为1888人，92.6％参与调查的华侨华人认为，中国政府应该允许中国移民在承认双重国籍的国家入籍公民后保留中国国籍，即对应承认双重国籍。[7]调查结果反映加拿大的中国移民对保留中国国籍的深切关注和期盼。在国务院侨办主任陈玉杰女士于当年10-11月访问加拿大时，加拿大知名华人矫海涛、袁志强、陆炳雄等人向她表达了加拿大华人的意愿。在多伦多各界华人侨领座谈会上，陈玉杰听取了加拿大普通话华人联合会关于双重国籍民意调查情况的报告，极为重视。她在总结讲话中重点谈到双重国籍问题，表示这是一个重大敏感的问题；国家侨办非常理解中国侨民的感情和愿望，要积极对待，认真研究。这份同时抄送全国人大和全国政协的调查报告强调，对应承认双重国籍，祖国国家利益和海外华人利益两全。中国移民、留学生在加入加拿大国籍时都不情愿放弃中国国籍，期望中国政府对应承认双重国籍。这既有感情方面的因素，更有大量实际需要。概括起来，对应承认双重国籍有以下好处：有利于大量引进海外华裔人才、技术、资金和管理经验；有利于增强中华民族凝聚力；有利于中国政府依法管理国外归来人士；可创造国际竞争双赢局面。[8]随后，一些其他国家的华人也以各种方式表达了同样的要求。例如，2004年6月，在法国巴黎举办的“21世纪中国，留学人员与中外交流”研讨会上，出席会议的欧洲留学人员代表向出席研讨会的人大副委员长韩启德和中华海外联谊会副会长陈喜庆反映双重国籍问题，希望中国能承认海外学子的中国国籍。[9]中国全国政协副主席、致公党中央主席罗豪才于2004年11月上旬访问新西兰期间，在与当地侨胞的座谈会上，惠灵顿、怀卡托和南岛三家中国和平统一促进会联名向罗豪才先生呈递了“我们热切期盼祖国尽快修改《国籍法》，承认双重国籍”的建言书。惠灵顿新华人联谊会也向罗豪才先生递交了呼吁承认双重国籍的“呼吁书”，表达了新西兰广大侨胞希望中国政府承认双重国籍的强烈要求。[10]委内瑞拉等国的华人也表示了类似的愿望。[11]在全国政协十届二次会议上，黄因慧又提出了“关于建议修改《中华人民共和国国籍法》相关条款，有选择对应承认双重国籍的建议”（提案第0222号），建议修改国籍法第3、5、9条款，使取得他国国籍的中国公民可以自愿保留或放弃中国国籍。公安部在提案答复中说明“修改和完善《国籍法》列入公安部“十五”立法规划，现正抓紧进行有关工作。”[12]对于上述要求，中国政府采取了相应的措施。绿卡制度即是对策之一。2004年8月15日，公安部、外交部发布《外国人在中国永久居留审批管理办法》。只要符合条件，包括外籍华人在内的外国人均可获得中国“绿卡”，取得永久居留资格。按照新颁布的《审批管理办法》，申请人必须在中国工作或以中国为主要居住地；如果以直接投资为标准的话，须满足下列条件之一：国家颁布的《外商投资产业指导目录》鼓励类产业投资合计50万美元以上；中国西部地区和国家扶贫开发工作重点县投资合计50万美元以上；在中国中部地区投资合计100万美元以上；在中国投资合计200万美元以上。对这些条件，国内外的舆论普遍评价是“门槛太高”。然而，这毕竟是国籍管理制度的一种松动。对于承认双重国籍的呼声，中国政府部门的反应十分谨慎。根据2004年12月23日的报道，国务院侨办政策研究司官员表示，中国现在实施双重国籍的条件尚未成熟。“不过在没有双重国籍的情况下，我们还可以用其他办法来解决，如最近公安部和外交部公布的‘绿卡’制度，允许华人获得在中国的永久居留权。”[13]国家科技部副部长刘燕华于12月29日在留学人员代表座谈会上表示，为吸引更多优秀海外人才，中国正考虑效仿印度，为海外专才实行优惠政策；根据国家的科技中长期规划，对优秀海外人才政策将更为优惠，已有政策规定，日后重大的科技项目如“八六三”、“九七三”等国家级课题都要想办法向留学人员开放，对一些国内还认识不足的“非共识项目”还将给予特殊帮助。[14]1